文章來源：《中國反洗錢實務》總第326輯（原文作者-徐啟鵬 嚴勝男）

摘要:2024年6月23日至28日，FATF召開第三十三屆第六次全會及工作組會議。本次會議通過了FATF 2024-2026年主席(墨西哥)任內優先事項;討論了建議16的修訂方案;審議通過了印度和科威特的第四輪互評估報告;通過了資產追繳有關的評估方法修訂方案;更新了對朝鮮和緬向的公開聲明，更新了“灰名單”。會議還通過了伊斯蘭國、基地組織及其附屬機構恐怖融資更新報告，討論了支持區域性反洗錢組織下輪評估等相關議題。墨西哥財政部高級顧問Elisade Anda Madrazo于2024年7月1日起正式擔任FATF主席，任期兩年。

2024年6月23日至28日，FATF在新加坡舉行第三十三屆第六次全會，這是新加坡擔任FATF主席國任期內的最后一次全會，來自全球200多個國家和地區的代表及國際貨幣基金組織、聯合國、世界銀行、國際刑警組織和埃格蒙特集團等觀察員組織的代表參加。本次會議的主要成果如下。

一、2024－2026年FATF主席優先事項

2024年2月，FATF全會決定由墨西哥財政部高級顧問Elisa De Anda女士接任FATF 2024-2026年主席。本次會議審議通過了新任主席提出的任內優先事項，包括以下方面。

（一）提升金融普惠

根據適當性原則，按照風險為本原則落實FATF標準，進一步增強金融普惠。具體工作包括修訂建議1(評估風險與運用風險為本的方法)，更新金融普惠指引，與私營部門加強溝通，促進監管部門由規則為本向風險為本轉變等。

（二）啟動FATF第五輪反洗錢評估

確保評估更有針對性和時效性、更加風險為本。具體工作包括支持評估培訓，確保評估的一致性，提高評估報告中整改建議的質量等。

（三）加強FATF全球網絡的凝聚力

根據包容與合作原則，重點包括邀請非FATF成員參與FATF全會，關注低水平國家實施FATF標準面臨的挑戰，增強與FATF觀察員和區域性反洗錢組織的合作等。

（四）有效實施FATF標準

重點關注資產追繳、受益所有人、虛擬資產等FATF標準的執行，通過制定資產追繳指引、組織經驗分享、支持培訓活動等措施增強上述標準的有效落實。

（五）重點關注恐怖融資和擴散融資風險

增強對恐怖融資風險的理解，支持充分落實建議8的要求，研究擴散融資風險趨勢和規避制裁的手段等。

二、國際標準

（一）修訂建議16（支付透明度）

2月26日至5月3日，FATF就建議16修訂稿公開征求意見，并于4月3日和5月28-29日分別舉行兩場會議，征求私營部門意見。根據公開征求意見結果，FATF總結了13個具體問題。本次會議就其中部分內容進行了討論。

一是卡豁免和卡取現。會議討論了方案1（不涵蓋卡取現）和方案2（涵蓋卡取現）。半數成員支持方案1，強調方案2意味著全球卡組織、金融機構和ATM的信息技術系統需要作出較大更新，不僅成本提高，也給消費者增加不便，應采取其他方式而非修訂建議16來解決卡取現相關風險。近半數成員則支持方案2，認為卡取現相關的風險顯著。經充分討論，會議決定由支持方案2的代表團提供更加充分的案例研究和類型分析以支持其觀點，后續將繼續完善2個方案，供進一步討論。

二是信息內容和質量。工作組會議討論決定在現有建議16的信息要求基礎上進一步完善信息內容和質量，后續將進一步討論收款人地址信息、出生日期、居民身份號碼等信息是否應作為必填項。

三是支付鏈條起點。工作組會議討論決定以支付指令作為起點（方案1），同時保留建議16釋義第7段的腳注2。根據私營部門反饋意見，下一步將繼續分析方案1如何適用于不同類型的支付機構和業務模式。

四是境內支付要求和建議16的結構。私營部門認為建議16結構復雜，對準確理解相關義務造成障礙。對此，工作組會議決定保留目前建議16關于境內轉賬義務的規定，并進一步厘清相關要求，同時優化建議16的結構。

為慎重推進建議16修訂，本次會議決定修訂項目時間表，擬于2025年2月進行修訂草案第二輪公開征求意見，并于2025年6月通過修訂草案，2026年6月通過支付透明度指引文件。

（二）修訂建議1（評估風險與運用風險為本的方法）

本次會議討論了建議1修訂草案，主要涉及簡化客戶盡職調查要求和“適當”的風險為本措施。會議決定進一步完善建議1修訂草案，并在2024年10月全會后公開征求意見。會議還討論了金融普惠指引制定情況。

三、FATF第四輪反洗錢評估

（一）審議通過印度第四輪互評估報告

本次會議審議通過了印度第四輪互評估報告。工作組會議充分討論了6個核心問題，分別涉及特定非金融機構反洗錢監管和預防措施、受益所有人信息管理、金融情報的分析和使用、洗錢調查與起訴、恐怖融資調查與起訴以及非營利組織監管。根據工作組會議討論情況，全會重點討論了調查起訴恐怖融資犯罪和非營利組織監管2個核心問題。

一是恐怖融資犯罪判決延遲對有效性的影響。評估組認為，在評估周期內（2018-2023年），印度起訴的恐怖融資案件辦結率低于10%，約1432名嫌疑人所涉案件長期未辦結，受此直接影響，印度直接目標9的有效性水平為“中等”，印度認為，恐怖融資案件判決延遲受到疫情、司法程序正當性等多種因素影響，但其恐怖融資調查、起訴和判決體系整體上運行有效，恐怖融資案件判決率達到91%，不存在機制性缺陷。因此，印度要求將直接目標9的有效性水平上調為“較高”。由于成員對此分歧較大，未能就評級上調達成共識，最終報告維持原評級“中等”，。

二是非營利組織監管是否風險為本。由于加拿大等部分西方國家代表認為印度政府對非營利組織采取的監管措施過于嚴苛，影響了非營利組織的正常運作，要求在評估報告中加入“對非營利組織的監管應落實風險為本原則”的后續整改要求。印度認為，各國可出于稅收管理等多種原因對非營利組織進行監管，印度的相關法案并未影響對非營利組織的反恐怖融資監管，不同意修改后續整改建議。經討論，最終會議決定采取折中方案，在充分尊重各方意見基礎上對后續整改建議進行了修訂。

根據討論結果，印度在40項技術合規性指標中達標37項，11項有效性指標達標6項，進入常規后續程序報告將在完成質量和一致性審查后發布。

（二）審議通過科威特第四輪互評估報告

本次會議審議通過了科成特第四輪反洗錢評估報告，工作組會議充分討論了6個核心間題，分別涉及國家洗錢和恐怖融資風險評估、受益所有人信息的完整性和準確性、洗錢調查和起訴、恐怖融資調查和起訴、恐怖融資相關的定向金融管制以及擴散融資相關的定向金融管制，根據工作組會議討論情況，全會重點討論了恐怖融資調查和起訴這一核心問題。

評估組認為，科成特與伊控克接壤，且有7名公民被聯合國有關決議列名，恐怖融資風險高，科威特在評估周期內僅有6起恐飾融資判決案例，案例數量與風險水平不匹配，因此直接目標9的有效性評級為“低”。科威特認為，其6起案件均涉及跨境資金轉移，符合國內恐怖融資風險狀況，且其中有涉案資產高達4500萬美元的重大案件，能夠證明其有效性，因此要求評級由“低”上調為“中等”，經討論，成員未對評級上調達成一致，最終報告維持原評級。

根據討論結果，科威特40項技術合規性指標中達標29項;11項有效性指標均不達標，進入強化后續程序。同時科威特進入國際合作審查程序觀察期，如經一年整改不合格，將被列入“灰名單”。

（三）通過資產迫繳評估方法修訂方案

本次會議討論通過了資產追繳評估方法修訂方案。2023年10月，FATF完成對資產追繳有關標準的修訂，并于2024年2月啟動有關評估方法的修訂工作，涉及直接目標2和直接目標8，以及建議4、建議30、建議31、建議38和建議40。經多輪碰商，本次全會通過了修訂后的資產追繳評估方法修訂方案，將更新到FATF第五輪評估方法文件中。

（四）通過與腐敗相關的特定非金融行業平行審查報告

會議通過了與腐敗相關的特定非金融行業平行審查報告。該項目于2022年6月啟動，主要審查律師公證等法律服務業、會計師、信托和公司服務提供商、房地產代理商4個非金融行業，審查內容為建議22(客戶盡職調查、交易記錄保存、政治公眾人物）、建議23（可疑交易報告、內控措施、泄密與保密）和建議28（監管部門、監測與合規體系、主管部門權力、風險為本的監管）的部分子項。報告指出，35個參與審查的FATF成員的平均得分為74分，半數以上的FATF成員得分超過80分，中國、美國、澳大利亞三國得分為零，說明我國在這四個特定非金融行業尚未落實任何預防措施和監管措施。報告敦促工作進度滯后的FATF成員立即采取行動，制定和實施反洗錢法規，加強對律師、會計師、房地產中介、信托和公司服務提供商等“守門人”行業的反洗錢監管。報告將于會后公開發布。

四、國際合作審查（“黑名單”“灰名單”）

（一）應加強監控的國家或地區（“灰名單”）

FATF本次全會將摩納哥和委內瑞拉列入“應加強監控的國家或地區”名單（即“灰名單”），將土耳其和牙買加移出“灰名單”，當FATF將某國家或地區列入“灰名單”時，意味著該國或地區需在商定時間內完成行動計劃，迅速解決其反洗錢和反恐怖融資體系中的戰略性缺陷，只有當完成全部行動計劃，并經FATF派出的訪問團現場確認后，方可退出“灰名單”目前，“灰名單”中包含21個國家或地區（見表1）。

表1FATF“灰名單”(2024年6月)

（二）呼吁對其采取行動的國家或地區（“黑名單”）

FATF將在打擊洗錢、恐怖融資和擴散融資方面存在重大戰略性缺陷的國家或地區列入“黑名單”，并呼吁對這些國家或地區采取行動，以保護國際金融體系。本次會議保持“黑名單”不變，但更新了對朝鮮和緬甸的公開聲明。針對朝鮮，聲明指出朝鮮長期未能解決反洗錢體系存在的缺陷，要求各國按照建議1的要求，評估和考慮朝鮮相關的擴散融資風險。針對緬甸，聲明指出，如緬甸在2024年10月未能取得顯著的整改進展，將考慮對其采取額外的反制指施。目前，“黑名單”包括3個國家（見表2）。

表2 FATF“黑名單”（2024年6月）

（三）優先審查標準

本次會議通過了FATF第五輪評估國際合作審查程序優先審查標準，對于符合國際合作審查程序標準的國家，如屬于FATF成員，或進入世界銀行高收入國家名單，或廣義貨幣超過100億美元，則達到優先審查標準（此前廣義貨幣超過50億美元即達到優先審查標準）。對于已經進入國際合作審查的國家，如屬于聯合國公布的最不發達國家，則觀察期由原來的一年延長為兩年。修訂旨在減少下輪評估中進入“灰名單”的國家數量，重點關注對全球經濟影響更大的國家，更有效地利用資源。

五、類型研究

（一）通過《伊斯蘭國、基地組織及其附屬機構恐怖融資更新報告》

這是一個定期更新項目，通過問卷調查等形式每年三次向各代表團征集相關材料，秘書處匯總后提請全會審議。本報告是自2015年以來的第24次更新，共有26個代表團反饋材料。報告分析了伊斯蘭國、基地組織及其附屬機構籌集、轉移資金的最新趨勢和方法，指出雖然伊斯蘭國和基地組織的收入在下降，但其附屬機構仍繼續支持恐怖活動，并越來越多地利用新技術，包括社交媒體和加密通信軟件籌集資金。因FATF將在本次全會后開展“恐怖融資新興風險全面更新”項目，為避免重復工作，該項目將暫停。

（二）討論與網絡游戲和賭博平臺相關的新興洗錢和恐怖融資風險

FATF持續關注新興風險，每次會議選定一個主題討論相關的新興洗錢和恐怖融資風險。本次會議的討論主題為網絡游戲和賭博平臺相關的洗錢和恐怖融資風險及其影響，中國、瑞士、西班牙和意大利分享了案例研究和分析結論。經討論，共同趨勢包括:一是合法與非法的網絡游戲和賭博平臺規模日益壯大；二是與有組織犯罪團伙和洗錢團伙有普遍聯系；三是海外非法平臺帶來挑戰。網絡游戲和賭博平臺由于其數字化運營的性質，風險更高。相關討論成果將形成文件，并在2024年10月全會討論通過。

此外，FATF還討論了《國家洗錢風險評估指引》更新，通過了《社交媒體和流媒體平臺對洗錢和恐怖融資的影響》，總結了提高調查和起訴有效性的行動計劃項目進展，聽取了新加坡30億新加坡元洗錢案件資產追繳的成功經驗，計劃在2024年10月會議上重點討論電子商務的洗錢和恐怖融資風險，決定2025年繼續舉行聯合專家組會議，交流信息和實踐經驗。

六、FATF成員支持區域性反洗錢組織下一輪評估

為履行FATF成員支持全球網絡的承諾和戰略優先事項，本次會議討論了FATF成員支持區域性反洗錢組織下一輪評估的具體方案。會議指出，FATF成員需要填補區域性組織8%的評估員缺口，并一致同意對未加入區域性反洗錢組織的FATF成員設置期望貢獻值目標。根據討論結果，會議就以下原則達成共識：一是FATF成員的人力貢獻應滿足區域性組織最迫切的需求，包括評估員、審查員和后續評審專家；二是成員貢獻應盡可能以提供專家的形式完成，但也允許以其他形式提供支持；三是FATF將持續監測成員通過其他方式，如參加區域性組織會議、反饋評估報告意見等作出的貢獻；四是如無法完成目標，不會設置處罰；五是雖然未對聯合成員設置目標貢獻，但對其預期是應至少提供與本輪齊平的貢獻，并持續監測；六是目前預估為保守估計，對于向聯合成員提供評估員導致的重復貢獻問題，將在2026年6月審議。

七、更新指導委員會成員

FATF內部治理文件規定，指導委員會是主席的咨詢機構，幫助主席研究FATF重大決策。指導委員會席位為9~12人，包括主席、副主席、執行秘書長和上任主席等固定成員以及由主席任命的非固定成員。新任主席上任前，將決定是否更新指導委員會非固定成員。

墨西哥主席指定的指導委員會成員如下。

固定成員(4名）：FATF主席（墨西哥）、FATF副主席（加拿大）、上任主席（新加坡）以及FATF秘書處秘書長。非固定成員（8名）：中國、巴西、法國、德國、印度、日本、英國、美國8名成員的代表團團長。