摘要: 2024年2月21日至23日，金融行動特別工作組(FATF)召開第三十三屆第五次全會，討論了FATF 2024年至2026年戰略重點;更新了《風險為本指引——建議25(法律安排的受益所有權和透明度)》;同意就建議16(電匯)及其釋義修訂方案公開征求意見;修訂建議8 (非營利組織)的評估方法;通過澳大利亞和美國的強化后續報告，審查俄羅斯后續報告質量和一致性問題;將肯尼亞和納米比亞列入“灰名單”，將巴巴多斯、直布羅陀、烏干達和阿聯酋移出“灰名單”;任命來自墨西哥的 Elisa de Anda Madrazo為FATF下任主席。

2024年2月21日至23日，FATF在法國巴黎舉行第三十三屆第五次全會，這也是新加坡擔任FATF主席國兩年任期內的第五次全會，來自全球200多個國家或地區的代表及國際貨幣基金組織、聯合國、世界銀行、國際刑警組織和埃格蒙特集團等觀察員組織代表參會。本次會議的主要成果如下。

一、戰略重點

FATF每隔兩年確定一次今后工作戰略重點，由部長級會議通過并作為宣言發布，本次全會討論了2024-2026年戰略重點，包括以下四項:

(一)下輪評估聚焦有效性

具體工作包括支持下輪評估、培訓、保持全球網絡評估一致性、解決歐盟超國家評估問題、在下輪評估初期開展回顧等。

(二)加強全球網絡有效性和凝聚力

具體工作包括協調區域性反洗錢組織參會和培訓，支持區域性反洗錢組織秘書處、召開FATF與區域性反洗錢組織的高層年會、提高FATF成員對區域性反洗錢組織的支持、提高區域性反洗錢組織話語權、做好下一輪評估和質量與一致性審查工作等。

(三)有效執行FATF標準

具體工作包括推動執行受益所有權和資產追繳新標準、避免濫用FATF標準造成負面影響、更新國家洗錢風險評估指引、更新全球恐怖融資風險評估、評估逃避擴散融資制裁風險、更新洗錢犯罪調查指引(包括地下錢莊/哈瓦拉)等。

(四)應對金融創新風險并加強公私合作

具體工作包括監控虛擬資產風險、制訂支付透明度指引、注重信息共享和保護、推進新技術運用等。各成員對上述戰略重點基本達成共識，2024年4月部長級會議將在美國華盛頓舉行，屆時FATF將提交并審議通過上述戰略重點。

二、國際標準

(一)更新《風險為本指引——建議25 (法律安排的受益所有權和透明度)》

2023年2月，FATF全會修訂了建議25，并決定更新相關指引。FATF更新建議24/建議25及其指引，旨在提高全球受益所有權透明度，幫助識別犯罪分子利用空殼公司或其他復雜結構、信托或其他法律安排藏匿或清洗犯罪資產的行為。

一年來，FATF成立起草項目小組，完成指引初稿，向所有代表團及全球征求意見，根據反饋意見進行了多輪討論和完善，形成指引修訂稿，在本次全會被審議通過，更新后的 《風險為本指引——建議25 (法律安排的受益所有權和透明度)》旨在為各國執行新建議25提供詳細指導，以促進全球金融體系的透明度和穩定性。

新指引主要包括以下內容，一是風險為本原則。指引強調了風險為本方法在理解和評估信托和其他類似法律安排中的重要性，提出了在識別、評估和管理法律安排相關風險時應遵循的基本原則。二是獲取和驗證受益所有權信息。新指引詳細說明了如何獲取，驗證和更新曼益所有權信息，包括使用可靠的數據來源和采用適當的技術手段，強調金融機構和其他主管機關在獲取和驗證信息時的責任和義務。三是透明度和信息共享。新指引提倡增加信托和其他法律安排的透明度，包括公開披露受益所有權信息，強調國際合作和信息共享在打擊金融犯罪(含洗錢)活動中的重要性。四是監管和合規要求。新指引明確了金融機構和其他主管機關執行建議25的具體監管和合規要求，指導各國制定和執行相關政策，程序和內控制度。五是適用和挑戰，新指引也討論了建議25在不同國家和地區的適用性，以及可能存在的實踐挑戰，提出了解決策略和建議，以促進全球范圍內的一致性和有效性。

(二)同意就建議16 (電匯)及其釋義修訂方案公開征求意見

G20倡議實現更快、更便宜、更透明和更具包容性的跨境支付。為落實該倡議，結合近年來全球支付方式的新變化，2023年2月，FATF啟動修訂建議16及其釋義，經過項目組多次討論、征求意見等，形成建議16及其釋義修訂建議稿?？紤]到該項修訂可能對全球金融系統產生重大影響，FATF全會決定就修訂建議稿公開征求意見，同時鼓勵各國與國內相關各方進行磋商。

此次修訂旨在進一步提高支付業務的透明度，增強反洗錢和反恐怖融資措施的有效性，促進與全球支付標準的融合。主要修訂建議包括:一是術語。使用“付款或價值轉移透明度”代替“電匯”，引入“債務人”和“債權人”，增加地址、貨幣價值轉移服務網絡等新術語，以更好地應對日益復雜的金融環境。二是支付鏈條。進一步明確支付鏈條的定義——支付鏈條是電匯業務中的重要環節，涉及多個參與者和多個步驟，將明確支付鏈條的起始點。三是支付鏈各方職責。包括匯款行、中間行、收教行等各方在支付業務中的具體職責，如核實相關信息、監測交易以及信息資料保存等。四是豁免方案。在某些特定情況下，金融機構可能無法完全遵守建議16的要求，此時可以適用FATF規定的豁免方案。五是匯款人和收款人信息質量要求。包括對信息準確性和完整性的要求，以及更新和維護信息的要求，以更好地追蹤資金流向。FATF已于2024年2月就建議16(電匯)及其釋義修訂方案公開征求意見，計劃于4月在維也納與私營部門舉行論壇，與私營部門再次交換意見，預計在6月全會通過建議修訂稿。

(三)決定監督重要國家執行虛擬資產國際標準的情況

2018年10月，FATF強化建議15 (新技術)的要求，將虛擬資產相關要求納入國際標準。2023年2月，FATF全會通過了“虛擬資產聯絡組工作計劃:提升建議15合規性的路線困”，其中一項工作是發布“有實質重要虛擬資產活動的國家(含地區，下同)”執行建議15的進展情況表，涵董所有FATF成員和其他有“實質重要虛擬資產活動的國家”。2023年6月，FATF確定了識別“有實質重要虛擬資產服務提供商活動國家”的方法，即擁有交易量超過全球0.25%的虛擬資產服務提供商或超過100萬名用戶。

本次全會通過《虛擬資產聯絡組路線圖:有實質重要虛擬資產服務提供商活動的國家執行建議15情況表》，其中包括FATF 40個成員以及21個非FATF成員執行虛擬資產標準的情況。整體而言，所有這些成員都對虛擬資產行業開展了洗錢和恐怖融資風險評估，絕大多數國家對該行業進行了監管和采取禁止政策，但沒有任何國家能夠在建議15上做到“完全合規”，半數以上國家可以達到“大致合規”，其他國家仍“不合規”或“部分合規”。FATF將持續監督這些國家執行虛擬資產國際標準的情況，并將于2025年更新上述情況表。

此外，會議還討論了建議1 (評估風險和運用風險為本的方法)修訂進展情況，強調對該標準進行有限、有針對性的修訂，決定繼續修訂工作并更新《FATF反洗錢和反恐怖融資措施與金融普惠指引》。

三、國際評估

(一)修訂建議8 (非營利組織)評估方法

2023年10月，FATF全會修訂了對建議8 (非營利組織)及其釋義。新標準強調風險為本原則，要求各國只對有恐怖融資風險的非營利組織采取風險控制措施;而對無風險或者低風險的非營利組織，允許不采取額外風險控制措施，可以開展恐怖融資風險宣傳培訓等;認可非營利組織采取的自我管理措施，如內控機制和政策等;明確風險控制措施不能影響合法非營利組織的正常業務。

按照新標準，本次全會修訂了第五輪評估方法，將新標準要求轉化為評估指標。在第五輪互評估中，各國將根據修訂后的標準接受評估，并需證明本國正采取風險為本的方法，防止非營利組織被濫用，同時不會干擾或阻礙合法慈善活動。

(二)修訂建議23關于特定非金融機構集團的評估方法

2021年10月，FATF全會通過了對 建議23 (特定非金融行業和職業:其他措施)的說明文件，指出在建議23中，與建議18 (內部控制、境外分支機構和附屬機構)對應的是采取與金融集團類似結構的特定非金融機構集團。

為確保下輪評估標準的一致性，本次全會修訂了建議23的評估方法，在“評估員須知”中增加說明：在評估建議23時，評估員應考慮被評估國是否要求特定非金融機構采取符合建議18對金融集團規定的內控措施。

(三)審議通過澳大利亞第四次強化后續報告

澳大利亞第四次強化后續評估報告重新評估了7項建議，提出將建議 10(客戶盡職調查)、建議18 (內部控制、境外分支機構及附屬機構)、建議26 (對金融機構的監管)評級由“部分合規”上調為“大致合規”、建議13 (代理行業務)評級由“不合規”上調為“合規”、建議17 (依托第三方的盡職調查)評級由“部分合規”上調為“合規”;建議2 (國家層面的合作與協調)評級維持“大致合規”、建議15(新技術，含虛擬資產)評級由“合規”下調為“部分合規”。FATF會議重點討論了建議10,主要問題是澳大利亞未明確要求義務機構在客戶為法人或法律安排的情況下應理解其所有權結構，評估組認為，澳大利亞修訂了反洗錢法律，要求義務機構理解客戶的業務性質和控制結構，雖然未明確規定理解所有權結構，但部分彌補了缺陷，滿足了大部分要求。

最終，FATF會議通過澳大利亞第四次強化后續報告;考慮澳大利亞在2026年3月開始第五輪評估，決定結束澳大利亞第四輪評估程序。至此，澳大利亞在40項建議中已達標(評級 為“合規”或“大致合規”) 30項，剩余10項未達標(評級為“部分合規”或“不合規”)。

(四)審議通過美國第七次強化后續報告

美國第七次強化后續報告重評了 建議24 (法人的透明度和受益所有權)，建議將評級由“不合規”上調為“大致合規”。美國通過《公司透明法案》，要求部分美國和外國公司向金融犯罪執法局(FinCEN) 報告受益所有人和其他信息;上述信息統一存儲在系統中，主管部門可直接獲取;美國對受益所有權的定義與FATF一致，相關法律和規章規定了違規處罰措施。部分代表團就美國受益所有人報告豁免范圍提出異議，FATF就此問題進行討論，認為美國豁免報告義務的大多數實體受到了嚴格監管或已經執行受益所有人披露要求，因此無需重復報告。

最終，FATF會議通過美國第七次強化后續報告;考慮美國在2026年6月開始第五輪評估，決定結束美國第四輪評估程序。至此，美國在40項建議中已達標32項，剩余8項未達標。

(五)審查俄羅斯后續報告質量和一致性

2019年10月，FATF全會通過俄羅斯互評估報告，俄羅斯進入常規后續程序，按規則應在3年后報告后續進展。2023年2月，由于FATF暫停俄羅斯成員資格，俄羅斯轉向歐亞反洗錢組織(EAG)報告后續進展。2023年12月，EAG全會通過俄羅斯第一次常規后續評估報告，將執行聯合國安理會定向金融管制相關兩個指標(建議6和建議7)的評級由“部分合規”提升為“大致合規”。在此后全球“質量和一致性審查”過程中，部分國家提出異議，認為俄羅斯對個人執行定向金融管制的要求不夠具體，建議降級并發回EAG修改報告。

FATF評估與合規工作組就此展開討論:秘書處分析認為，“俄羅斯常規后續報告對建議6和建議7‘大致合規’評級及其分析存在嚴重問題，可能會影響FATF的可信度”。許多代表團表示關切，認為俄羅斯對定向金融管制義務和執行手段范圍的規定存在不足，削弱了有效執行定向金融管制和對違規自然人處罰的能力;鑒于俄羅斯的風險和國情，俄羅斯的上述缺陷并非“輕微”，其后續報告給出的“大致合規”評級將與其他評估報告不一致。同時，有部分代表團認為EAG評估分析能夠支持現有評級，強調應尊重EAG所作的評估和決定。最終，工作組未就上述問題達成共識，根據FATF規則，俄羅斯第一次常規后續報告的質量和一致性程序完成，EAG無需修改俄羅斯后續評估報告，會后公布報告。至此，俄羅斯在 FATF 40項建議中已達標37項，剩余3項未達標。

此外，根據FATF 2023年10月修訂的資產追繳相關國際標準，會議還討論了如何修訂資產追繳相關合規性指標(建議4、建議30、建議31、建議38、建議40)和有效性指標(直接目標8和直接目標2)的評估方法，決定會后征求意見，下次全會完成相應修訂工作。

四、國際合作審查(“黑名單”和“灰名單”)

(一)應加強監控的國家或地區(“灰名單”)

FATF本次全會將肯尼亞和納米比亞列入“應加強監控的國家或地區”名單(即“灰名單”)，將巴巴多斯、直布羅陀、烏干達和阿聯酋移出“灰名單”。當FATF將某個國家或地區列入“灰名單”時，意味著該國或地區承諾在商定時間內完成行動計劃、迅速解決其反洗錢和反恐怖融資體系中的戰略性缺陷;當該國或地區解決了其戰略性缺陷并按時履行承諾時，FATF則將其移出“灰名單”。

目前，“灰名單”中包含21個國家或地區。

表1 FATF “灰名單”國家

(二)呼吁采取行動的國家或地區(“黑名單”)

FATF將在打擊洗錢、恐怖融資和擴散融資方面存在重大戰略性缺陷的國家或地區列入“黑名單”，并呼吁對這些國家或地區采取行動，以保護國際金融體系。本次會議維持原“黑名單”不變。

目前，“黑名單”包括3個國家(見表2)。

表2  FATF “黑名單”國家

    五、類型研究

(一)通過伊斯蘭國、基地組織及其附屬機構融資更新報告

2015年，俄羅斯發起“伊斯蘭國、基地組織及其附屬組織融資更新報告”，由秘書處通過問卷形式每年三次向各代表團征集和報告信息，本次是自2015年以來的第23次更新報告。

報告指出，目前伊斯蘭國、基地組織及其附屬組織籌集和轉移資金依賴的社交媒體正在從公開、未 加密平臺( 如Twitter)轉向加密、不 顯眼的平臺( 如Telegram) ;恐怖組織日益利用虛擬資產、穩定幣籌款及轉移資金，但貨幣價值轉移服務(MVTS)，特別是哈瓦拉和現金掮客仍然是轉移資金的主要方式;有些國家指出，恐怖組織仍通過小額匯款、預付卡等方式跨境轉移資金。

(二)討論社交媒體和流媒體平臺對洗錢、恐怖融資、擴散融資的影響

FATF持續關注新興風險，本次會議討論了與社交媒體和流媒體平臺相關的洗錢和恐怖風險及其影響，發現普遍的共同趨勢包括:一是利用社交媒體和流媒體平臺的欺詐、敲詐勒索、性剝削、恐怖融資等犯罪的規模和復雜性增加;二是洗錢和恐怖融資網絡的人員招募和規模擴大;三是犯罪分子將社交媒體和流媒體平臺本身作為轉移非法資金的渠道;四是這些平臺上的數字取證數據和開源情報有利于發現、調查洗錢和恐怖融資犯罪。此外，社交媒體和流媒體平臺相關犯罪往往涉及跨國有組織犯罪，國際合作和公私合作對有效打擊犯罪至關重要。

此外，FATF還討論了更新《國家洗錢風險評估指引》、提高調查和起訴有效性的行動計劃等項目的進展，聽取了美國關于幣安(Binance)洗錢案的報告，計劃在2024年6月會議上重點討論在線博彩平臺的洗錢和恐怖融資風險，決定2024年繼續舉行聯合專家組會議，交流信息和實踐經驗。

六、全球網絡

(一)討論區域性反洗錢組織評估路線圖執行情況

FATF會議討論了各區域性反洗錢組織推進本輪評估工作進展情況，區域性反洗錢組織已經完成了152個國家和地區的評估報告，尚有28個國家和地區的報告未完成，完成程度為84%。目前，區域性反洗錢組織存在評估報告質量不高、秘書處資源有限、人員不足等問題。FATF將進一步加強與區域性反洗錢組織的合作，提升評估報告和后續報告的質量和一致性，增加技術援助、強化信息共享，并呼吁FATF成員對區域性反洗錢組織提供長期支持。

(二)討論區域性反洗錢組織下一輪評估的準備

FATF認可區域性反洗錢組織下一輪評估準備工作，尤其是下一輪評估日程安排和修訂評估程序時間表。區域性反洗錢組織表示要加大培訓力度，招聘充足的秘書處人員，提升評估質量與一致性水平。FATF支持國際貨幣基金組織和世界銀行為區域性反洗錢組織開展下一輪評估提供幫助。此外，FATF呼吁各成員加大對區域性反洗錢組織的支持力度，計劃在6月全會討論更多激勵措施。

七、內部治理

(一)決定FATF 2024-2026年主席人選

FATF全會決定任命Elisa de Anda Madrazo女士(墨西哥)為FATF 2024-2026年主席。她將于2024年7月1日，即現任主席T.Raja Kumar先生(新加坡)兩年任期結束的次日履新。

De Anda女士現任墨西哥財政和公共信貸部的局長。在FATF,她曾擔任墨西哥代表團團長、全球網絡協調工作組(GNCG)聯合主席、指導委員會成員，并于2020年7月1日至2023年6月30日擔任FATF副主席。

(二)更新工作組聯合主席

FATF現有5個工作組，分別負責評估與合規、全球網絡協調、國際合作審查、政策制定、類型研究工作，每個工作組由2名來自成員或區域性反洗錢組織的代表擔任聯合主席，任期兩年。由于任期結束，本次會議改選了部分工作組聯合主席。