摘要: 2023年11月22日，FATF和OECD聯合發布研究報告《利用投資移民項目洗錢》，該報告全面審查了與投資移民項目相關的洗錢和其他金融犯罪及腐敗與稅務方面的風險，并針對已知的風險漏洞提出落實責任與強化監督、確保充分審查、加強持續監測等措施建議。本文對主要內容進行編譯整理，以供參考。

近年來，投資移民項目已迅速發展為一個規模達數十億美元的全球性行業。每年，全世界有數以萬計的人通過投資入籍和投資居留成為非出生地國家和地區的新公民或永久居民。隨著投資移民項目的發展，不法分子濫用其清洗、隱瞞犯罪所得或實施犯罪活動的風險也在增加，包括利用投資移民項目進行欺詐活動、大規模清洗犯罪和腐敗所得、將資產藏匿在監管有效性不足的司法管轄區、獲取新身份以逃避稅款或債務、避免資產沒收或審查、非法跨境轉移資金等。由于投資移民項目存在移民中介深度介入，且涉及多個政府部門，相關協調、監管具有一定挑戰。當政府難以有效管理這些投資移民項目時，往往給犯罪分子留下可乘之機。

一、 投資移民項目的基本情況

投資移民指通過對東道國(開展投資移民項目、接受投資移民的司法管轄區，下同)經濟進行投資，有效購買該國公民身份或居留權的移民類型，是一種東道國與新公民或居民之間基于在該司法管轄區的投資而建立的社會契約，包括投資入籍與投資居留。

(一)投資入籍和投資居留的定義

投資入籍指申請人完全或主要通過金融投資獲得東道國的公民身份，對申請人在東道國的實際居住時間無要求。申請人通過該渠道能夠更快地獲取公民身份，由此獲取旅行便利、進入國際金融體系及進行身份“漂白”(以不同的國籍或姓名獲得新的身份)。申請人可通過對某司法管轄區的國庫直接轉賬、購買或租賃當地房地產、在該國國內商業企業中投資股票或貸款、購買政府債券、投資或進行捐贈等方式入籍。

投資居留指申請人通過某種類型的金融投資獲得在東道國的居住資格，部分東道國要求實際居留應達到一定時長。投資居留通常要求申請人在東道國內留下相對長期的財務記錄，包括在東道國內購買或租用住宅、開設銀行賬戶、支付公用事業賬單和購買服務。申請人通常需經單獨程序才可獲得公民身份。

相較于投資居留，投資入籍能更快速和直接地提供作為公民的直接權利和獲得護照的機會，無須實際居住與實地到訪;投資居留雖然不直接提供護照，但能使不法分子本人、家人及其資產轉移到東道國，甚至進一步通過東道國的免簽政策轉移到其他司法管轄區及其金融體系。在投資居留項目中，對申請人的實際居住及財務記錄的要求能使東道國更了解申請人、有更長時間識別潛在的可疑活動。

(二)投資入籍和投資居留的辦理程序

投資移民項目的申請程序大致涵蓋三個階段:預申請、申請受理和申請批準后的評估審查。

一是預申請。申請人往往在正式申請之前與營銷代理、移民中介、禮賓公司和金融機構或財富經理接觸，以評估自身是否符合相關移民項目要求。

二是申請受理。移民局通常依托獨立職能部門或機構負責履行投資移民項目管理，或將投資移民納入傳統的移民項目流程。一些國家依靠調查、情報數據庫和國際信息共享數據庫(特別是國際刑警組織)對申請人進行核查和篩選;部分司法管轄區的投資移民項目需由金融情報中心先行批準。此外，部分項目的申請受理流程還涉及金融機構、盡職調查公司等，以對申請人資金及身份背景進行核實。

三是申請批準后的評估審查。在申請批準后，移民當局會在個人延長其簽證或居留許可、申請不同類別的移民(定居)身份或申請入籍或公民身份時，對已批準的投資居留申請人進行審查和重新評估。此外，部分金融情報中心和盡職調查機構也會對申請人進行持續評估。

二、投資移民項目存在的洗錢及其他相關風險

(一)洗錢威脅和缺陷

投資移民項目主要面臨三個方面的金融犯罪威脅:一是犯罪分子通過投資移民項目清洗非法資金，獲取公民/居留身份，并濫用獲得的公民/居留身份進一步從事犯罪活動。二是投資移民行業從業者利用投資移民項目從事欺詐活動、向相關公職人員行賄，以實現資金侵占，促成不當投資項目或清洗非法所得。三是東道國公職人員從投資移民項目中通過索賄等方式非法獲利。

投資移民項目的缺陷與各具體項目的特征相關，但各項目的資金結構和流動大致相同。由于投資入籍項目能提供自由旅行、在另一司法管轄區成立公司、進入多個司法管轄區銀行體系等多方面的便利，對不法分子更具吸引力。犯罪分子通常利用各投資入籍和投資居留項目間盡職調查標準和投資成本的不同，選擇“最優”方案(見表1)。

表1投資入籍和投資居 留項目被犯罪分子“青睞”的優勢

當存在以下情況時，犯罪分子可能濫用投資入籍/投資居留項目:一是政府或第三方服務提供商進行的審查極少或薄弱;二是對獲得公民身份個人的監測或盡職調查薄弱，使其能夠開立新的銀行賬戶和成立公司;三是暫?；虻蹁N護照的程序不足以應對護照持有人風險狀況的變化;四是投資移民項目管理的透明度、問責制、監督管理不足;五是申請人有機會逃避追捕和防止資產追回;六是公共和私營部門之間缺乏信息共享。

(二)申請程序存在的缺陷

1.預申請階段

因申請人在此階段需要與營銷代理、移民中介、金融機構、財富經理和禮賓公司等接觸，這些實體會對申請人進行客戶盡職調查。然而，這些主體本身也存在一定的風險隱患(見表2)。

表2在預申請階段不同主體存 在的風險隱患

一些投資入籍和投資居留項目會與盡職調查公司簽訂合同，由盡職調查公司負責申請人信息收集、匯總、編寫等工作，以及一些項目的評估工作。

2.申請受理階段

該階段由移民局主導，其他部門、機構配合。該階段的參與方主要有金融機構、盡職調查公司、執法部門、金融情報中心和情報機構，以及多邊執法合作機制。申請受理階段作為整個投資移民項目中最重要的一環，最為嚴格但也存在一定隱患:一是金融機構未充分履職盡責，或其他機構過度依賴金融機構的客戶盡職調查質量，導致客戶盡職調查流于形式;二是盡職調查公司難以全面獲取執法部門、金融情報部門的信息;三是當犯罪分子不存在前科或與東道國沒有關聯時，多邊執法合作機制所提供的背景信息價值有限。

3.申請批準后階段

對于投資入籍項目，移民局通常缺乏機會審查和重新評估申請人的移民身份是否合適，但當局在確定申請人不符合法律規定的情況下可撤銷其公民身份，其具體規定因東道國公民權有關規定的不同存在較大差異?？沙蜂N身份的情形大致包括以欺騙手段獲得公民身份、投資活動未達最低要求、從事犯罪活動或威脅到東道國的國家安全等。

(三)項目面臨的挑戰和后果

1.身份“洗白”

一是通過投資入籍項目變更身份信息、獲得新身份，以便自由旅行。逃避偵查，或利用新身份進入金融體系以規避客戶盡職調查成其他強化措施。二是利用所獲得的新身份切斷與犯罪活動的美聯，或進一步通過控制具有復雜結構的公司隱藏身份，從而增加金融機構、執法部門的識別難度。三是利用多個投資移民項目獲取多個護照或居留許可并最大化利用其好處，如利用管理不善的投資入籍項目獲得新身份，并以此申請其他司法管轄區的投資居留項目。

2.對申請人的審查不充分

一是部分項目的審批時間過短，相關審查可能不充分;二是在審查中引入第三方服務提供商時，商業競爭可能導致其審查速度過快或不充分;三是申請人自行提供的盡職調查報告容易被篡改或偽造、遺漏相關信息，或申請人可能提交對其最有利的報告;四是過度依賴其他相關方審查，可能會破壞多層審查機制的有效性;五是高風險個人規避審查，如將財富贈予家庭成員，由家庭成員成為投資移民項目的申請人，高風險個人作為家庭受撫養人提出申請，從而規避審查。

3.逃避追捕和阻礙資產沒收

一是利用東道國與其他司法管轄區沒有簽訂引渡協議的情況，逃避引渡;二是利用東道國與其他司法管轄區缺乏執法合作，或東道國缺乏開展金融犯罪調查能力的情況逃避追捕;三是利用司法協助條約缺失，或許多國家不承認“不定罪沒收”且不提供此方面國際援助的情況，避免犯罪所得被造回；四是組合利用居留簽證和公民身份以防止被驅逐，并隱明旅行史，以逃避旅行禁令和警示，避免被列入制裁名單。

4.公共部門與私營部門的利益沖突

部分投資移民項目的設計和實施中未明確公共部門和私營部門的職責分工。當私營部門參與項目的設計與實施時，若監管不到位，導致公共利益和個人利益之間出現重大沖突。中介機構等第三方的參與可能增加項目在金融犯罪和腐敗方面的風險。

5.獲得公民身份或居留權后實施的犯罪

許多提供投資入籍和投資居留的國家未將監測新公民/居民的活動納入投資移民項目，可能導致不法分子通過進入金融體系、成立法人實體以隱瞞其與犯罪活動的聯系。提供投資入籍和投資居留的國家應加強國內外執法部門的協調合作，加強對投資移民項目的持續監測。

6.糾正措施不足

一方面，即使發現申請人虛報信息、資金及財富來源，與犯罪活動相關聯或入籍，獲得居留后仍從事犯罪活動，也很少有暫?；虻蹁N簽證/居住證/護照的程序。另一方面，若申請人從未在東道國實際居住，則東道國難以實際取回被吊銷的護照，申請人仍可將護照作為有效身份證件使用。

(四)與投資移民項目相關的其他金融犯罪風險

1.利用投資移民項目欺詐

部分財富經理和房地產經紀人通過制訂欺詐性的投資計劃，減少獲得公民身份或居留許可實際所需的資金，以此吸引需要轉移大量現金至其他司法管轄區但面臨障礙的申請人(見表3)。

表3投資移民項目中欺詐性投資計劃的類型

2.非法資金轉移

一些申請人在財富經理和房地產公司的協助下，通過非正規渠道實現跨境資金轉移，切斷資金流動鏈條，模糊資金的真實來源。同時，投資移民項目還能為不法分子開展跨境交易提供掩護，許多投資移民項目積極鼓勵申請人投資便于存儲大量價值的資產(如房地產和股權)。

3.虛擬資產相關風險

投資入籍和投資居留項目可幫助申請人規避其母國虛擬資產有關規定，還能讓申請人使用合法、更改后的身份通過虛擬資產服務提供商進入虛擬資產交易市場。同時，許多虛擬資產服務提供商的反洗錢和反恐怖融資工作較為薄弱或缺失，為包括洗錢者在內的網絡犯罪分子隱匿身份、逃避偵查提供了可乘之機。

(五)與項目相關的腐敗和稅務風險

1.項目中的腐敗問題

一是項目設計環節，當投資移民項目透明度、監督和問責不足時，易面臨利用移民項目隱藏腐敗資金、避免沒收和起訴，或賄賂公職人員加快移民項目辦理進程等腐敗風險，中介機構的參與會加劇這種腐敗風險。二是項目實施環節，公共部門通常難以充分核實申請人的身份及其財富來源，出于項目競爭壓力，申請受理要求可能被放松;項目的內部控制、內部審計和協調合作缺位時，難以確保移民項目正常運行;私營部門參與項目設計和執行時可能存在利益沖突。

2.東道國的整體性風險和聲譽風險

一是未實現的經濟效益。投資移民項目的投資可能僅集中在少數行業和領域，也可能對當地市場造成負面影響，與投資移民項目的成本不匹配;依賴不穩定和不確定的投資移民項目來為經常支出提供資金，可能存在重大風險;投資移民項目如因審查寬松被認為易于濫用，還可能影響東道國的國際聲譽和信譽。二是與免簽證旅行和自由旅行區相關的風險。濫用投資移民項目進入第三國，可能導致免簽旅行政策暫停，甚至損害國際關系;如果投資入籍者有權在第三國居住，與當地居民同等參與當地勞動力市場、享有社會福利，則可能破壞超國家協議。

3.稅收透明度

投資移民項目可能被濫用于隱藏離岸資產、規避共同申報準則(CRS)的稅務申報，如利用投資移民項目獲得的身份隱瞞實際的稅務居住地。所有的投資移民項目都可能被用于規避共同申報準則下的國際稅務信息交換。

三、緩釋措施和良好做法范例

報告基于各國和地區最佳實踐、FATF與公共部門的咨詢討論及濫用投資移民項目的信息，提供了緩釋投資移民項目風險的良好做法范例。根據FATF互評估情況，僅采取單一的緩釋措施效果有限，各國和地區應結合實際情況酌情采取組合性的措施和做法，形成應對相關風險的有效機制?？傮w而言，各國和地區應在政府層面就投資移民項目的設計，實施和監督建立整體、協調的機制，并確保項目相關財政收入作為公共資金進入國家預算，并做好項目相關投資的監督管理。

(一)落實責任與強化監督

各國和地區應將簽發護照的最終責任下放給特定的部門(機構),并指定一個專門的政府部門、國營公司或業務單位負責投資移民項目的日常運作，確保其擁有足夠的權力和獨立性。該部門及其他參與項目申請的相關方應接受有效監督，同時該部門應有權監管第三方盡職調查機構、申請代理機構及相關專業服務提供商，包括有權永久取消專業服務提供商或代理機構的展業資格。

為了確保投資移民項目的質量， 各國和地區應當采取以下措施:一是不應提供限時的投資移民優惠，防范申請數量波動以及確保申請質量；二是禁止激進或不當營銷，如宣傳可實現金融保密、避稅和規避簽證要求等;三是使用多個獨立盡職調查提供商對同一申請人開展盡職調查;四是給予申請處理流程充足、合理的時間，并延長復雜和高風險案件的處理時長;五是鼓勵專業服務提供商和代理機構獲得許可或進行注冊，并接受監管和監測，確保反洗錢和反恐怖融資要求落實到位；六是要求申請代理人應當是合格的。受監管的專業服務提供者(如律師、房地產經紀人等);七是對投資入籍或投資居留后申請入籍的情形明確資格要求;八是要求相關投資與增加就業等實際經濟利益掛鉤;九是提供充足、可持續的工作資源;十是發布有關投資移民項目的年度報告以提高透明度；十一是限制年度投資移民計劃申請量，但應同時考慮有關尋租風險。

(二)確保充分審查的措施

一是應建立多層次的審查程序，要求持牌代理人、有關部門和資金收款方(如金融機構、房地產開發商等)開展獨立的客戶盡職調查。二是對申請人開展線上或線下面談，了解其申請原因并核實信息，核驗提交材料。三是要求申請人披露當前有效的公民身份并予以核實，特別是通過投資移民項目獲得的身份。四是開展執法部門核查，包括通過當地和國際執法部門、金融情報部門等渠道開展背景調查和犯罪記錄調查。五是加強對政治公眾人物、受定向金融制裁人物的識別和關注。六是制定高風險個案上報流程，確保復雜案件經資深工作人員處理。七是在主管部門內建立盡職調查小組，承擔審查和有關個案申請決定盡職調查的職能，適當評估申請者風險。八是加強對審查人員的培訓。九是建立復核、同行審查和互助等機制。十是在審查者和私營部門之間建立“防火墻”，避免腐敗和利益沖突。十一是鼓勵建立生物特征數據庫。

(三)加強持續監測的措施

一是持續監測投資入籍護照，加強對中高風險申請人的定期審查，酌情召回或撇銷證件，并要求金融機構將技露公民身份或曾用名納入客戶盡職調查流程。二是建立健全投資入籍客戶相關可疑交易報告的審查程序，并對其活動趨勢開展持續監測。三是借助現有國際執法合作機制(如國際刑警組織和國際制裁名單)審查申請人的情況。四是加強對已識別政治公眾人物的持續監測。五是利用盡職調查公司進行持續監測。

(四)糾正措施

一是應制定相關法律或監管措施，明確對投資移民項目中虛假或誤導性陳述的處罰規定，以便在需要時可采取有效的糾正措施(如停用、撒銷和召回護照等)。二是各國和地區應根據FATF《四十項建議》的建議 37、建議40及國際反腐敗標準，保存相關記錄并確?？稍谒痉▍f助或國際合作請求中提供有關信息。三是在吊銷護照、居留許可或簽證后進行回顧審查，以發現薄弱環節。

(五) 其他措施

一是在個人身份證件上注明其身份通過投資入籍項目獲得，以便金融機構有針對性地開展客戶強化盡職調查。二是在投資入籍護照上列明個人所有曾用名別名/婚前姓名。三是禁止在投資入籍項目的申請過程中或批準后更改姓名;若因婚姻/同居關系更改姓氏，則需在申請人的身份證明文件注明婚前姓氏。四是加強政策宣傳，如加大投資入籍相關信息和資金的透明度。五是公布相關資金的流向和使用情況，以確保其得到監督。六是要求金融機構認真履行FATF《四十項建議》建議10所規定的客戶盡職調查義務，要求客戶披露所有國籍及護照，并對投資移民的客戶在其全生命周期內持續監測風險。

對于腐敗、稅收等風險，還可考慮:一是金融機構應遵循監管部門的指導，努力提高稅務透明度;二是在制定或審查投資移民項目時，應進行腐敗風險評估，在項目的全生命周期持續評估和處置相關風險;三是有效管理公共及私營部門間的利益沖突，明確相關角色和責任;四是加強與腐敗風險有關的定期培訓;五是加強部門間協調合作和國際合作，提高信息共享和司法協助的有效性。

對于移民風險，還可考慮:一是評估項目的成本和收益，在制定或審查投資移民項目時，應考慮短期經濟收益(包括項目穩定性)是否足夠廣泛和顯著，以抵消合規成本和長期影響;二是加強申請人與東道國的實際聯系，如要求實地居住;三是加強面向國內和國際的宣傳，共享統計信息(如申請人、授予身份、投資規模和類型，以及項目的有效性、審計結果等)。